中國煤炭、電力工業結構調整透析

煤炭工業

我國正處於重化工業時期，能源的需求和消耗量必將出現持續增長勢頭。在持續增長的能源消耗中，煤消耗的增長佔的比重很大。煤炭幾乎滿足了中國一次能源消費的2/3，煤炭的生產數量所佔的份額比較高，大約佔能源生產總量的3/4。由於這樣一種能源消耗格局，使得我國的經濟建設、經濟發展和煤炭工業的發展關係十分密切。

一、 現狀及問題

1. 煤炭生產不能有效適應經濟的週期性變化，經濟出現高速增長時供不應求，而經濟進入谷區時，又會出現企業效益下滑，煤難賣的問題。

我國的經濟建設有週期性，有時有很大的波動，在這種波動中，煤炭的生產、供應出現了和過去農產品生產相同的格局，就是“多了多了少了少，少了少了多了多”。1998年前的一個時期，我國的煤炭工業不景氣，所以，自1998年實行關井壓產政策，幾乎停止新建煤炭礦井。近兩年來，我國的煤炭需求快速增長，煤炭供求形勢嚴峻。在強烈的需求增長拉動下，煤炭產量雖然也快速增長，但這種增長是建立在多數礦井超產能生產的基礎上。據統計，2003年國有重點煤礦原煤產量為8.3億噸，超過其核定生產能力20％以上，煤炭生產能力嚴重不足。

我國的煤炭不僅在總量供給上受到嚴峻挑戰，而且其佈局和經濟發展的格局嚴重脫節。我國的煤炭工業主要集中於北方，尤其是山西、陜西和內蒙古自治區，而煤炭的消費地則主要集中於經濟發達的東南部沿海地區，工業佈局與煤炭資源的錯位，形成了北煤南運、西煤東運的格局，運力是否充分成為影響和制約煤炭供需平衡的重要因素。

2. 大型煤礦供給能力不足，中小型煤礦與大型煤礦並存成為我國滿足煤炭需求快速增長的重要力量。

煤炭企業向大型化、集團化發展和實現集中高效生產是世界煤炭工業發展的趨勢。世界先進產煤國家礦井產量平均在200萬噸／年左右，美國前4家煤炭大企業集中度佔到全部的46.7％，澳大利亞前5家佔了71.5％，南非前4家佔了62.3％，我國目前重點煤礦的礦井平均核定能力只有80萬噸／年，地方煤礦的礦井平均生產能力是10.9萬噸／年，鄉鎮和個體煤礦的礦井生產能力不足1萬噸／年，全國煤礦平均年產量只有3萬噸，我國煤炭產業的集中度是較低的，前4家煤炭企業的市場集中度約為１５％，前８家企業的市場集中度約為２０％左右。

煤炭產業集中度過低，一是影響我國煤炭總體供給品質，使國家對煤炭行業宏觀調控力度減弱；二是小煤礦過多，對煤炭資源的過亂開採，導致資源破壞和環境污染；三是除了部分國有大礦之外，大多數煤礦生產技術水準比較低，裝備相對比較差，效率比較低，特別是鄉鎮煤礦，基本上是非機械化開採。在資源消耗和人員傷亡上，付出了很大的代價。

3. 上下游關係沒有完全理順。

電力、建材、冶金和化工行業4個方面，一直是我國主要耗煤大戶，這四大行業中，電力又是耗煤大戶，資料顯示，在我國目前的電力結構中，火電佔總裝機容量的70％以上，我國發電用煤的消費量佔全國煤炭銷售總量的60％以上，計劃內電煤的供應在主要電力企業的煤炭需求中佔80％以上。近兩年來隨著“電荒”和煤價上揚，煤電企業的緊張關係不斷加劇。

煤電兩個行業間的紛爭實際上是“市場煤（主要是電煤）”和“計劃電”之間的紛爭，即煤炭基本上按市場供需狀況定價，電力卻仍然實行政府定價；火電企業的燃料主要依賴於煤，煤炭價格隨市場供求變化上漲之後，電價卻不能輕易上漲，這反過來又制約了煤炭的價格隨市場供需發生變化的能力，使得價格這一調節煤炭供需的機制不能發揮應有作用，造成一定程度上的價格扭曲。

4. 安全事故有逐漸由過去的中小煤礦向大型煤礦發展的趨勢，特大和大型安全事故頻繁發生。

我國煤炭安全形勢總體是向好的。2004年，全國煤礦共發生瓦斯事故386起，事故同比減少73起，死亡人數減少422人。其中，10人以上特大瓦斯事故減少5起，死亡人數減少240人。但在煤礦安全生產工作還存在許多問題，事故頻發，特別是重特大安全事故沒有得到有效遏制，形勢依然十分嚴峻。去年四季度以來，連續發生了3起特別重大瓦斯爆炸事故。其中，遼寧阜新礦業集團公司孫家灣煤礦“2.14”特別重大瓦斯事故，死亡214人；最近，雲南曲靖、山西交城、黑龍江七台河、重慶奉節和山西朔州等地煤礦又接連發生了5起重大、特大瓦斯爆炸事故，給人民生命財產帶來了巨大損失。

5. 煤炭生產的環境問題十分突出。

在煤炭加工過程中因選煤全國每年排出洗矸4500萬噸，選煤廢水4000萬噸，煤泥200萬立方米。我國85%的煤炭是通過直接燃燒使用的，研究表明我國燃煤產生的二氧化硫排放量佔全國總排放量的74%；二氧化氮的排放量佔總排放量的85%；一氧化氮排放量佔總排放量的60%；總懸浮顆粒（TSP）排放量佔總排放量的70%。據不完全調查，我國因煤炭開採引起的地表塌陷面積達40萬公頃，平均開采地表塌陷達0.2公頃/萬噸；煤炭開採過程中的礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等未經完善凈化就被直接排放，對周圍水環境造成嚴重污染；煤炭開採過程中所釋放的礦井瓦斯會產生溫室效應；矸石自燃還會釋放出大量二氧化硫、二氧化氮和一氧化氮等有毒氣體。據國家有關部門統計，我國目前國有煤礦共有矸石山1500餘座，其中長期自燃矸石山389座，嚴重污染了礦區和周邊地區的大氣環境。

二、 政策建議

1. 加大對煤炭勘探和生產投入，解決礦井水準接續緊張問題，保障煤炭的長期供應能力。

煤炭生產本身決定了企業要邊生產，邊準備，採掘（或採剝）並舉，這樣生產才能正常進行。由於煤炭企業近年來經濟效益不佳，企業資金緊張，生產投入不足，致使相當一部分國有煤礦的礦井水準接續出現緊張與失調。據統計，重點煤礦水準接續緊張與失調的礦井多達30％以上，嚴重影響礦井生產能力的正常發揮。

我國的礦井接續的問題也十分嚴重。預計到2005年和2010年各類煤礦的剩餘可採儲量只能滿足12.9億噸和12.5億噸生產能力的需求。我國相當一部分礦井及礦區已開採至最後水準，礦井（礦區）處於衰老報廢階段。由於投資政策的調整及資源等問題，部分企業將面臨無煤可採的境地，企業處於倒閉的邊緣。

為此，國家應加大公益性勘查投入，完善商業性勘查投資體制，提高煤炭資源勘探程度，增加後備工業儲量，滿足新建礦井需要。要建立與國際接軌的煤炭資源評價和管理體系，查清不同地區、不同儲存條件和不同煤種的經濟可採儲量，基本查清在生態環境和水資源等可容量範圍內我國煤炭資源最大可供開發量。要儘快完善有關法規和產業政策，制定切實可行的監管辦法，加強煤炭生產過程中資源管理的基礎工作，依法制止生產開發過程中存在的“採厚棄薄”、“吃肥丟瘦”等浪費資源現象，提高資源回收率。

2. 進一步理順上下游關係，推進跨產業的聯合，形成新的產業鏈，提高煤炭工業應對週期變化的能力。

煤炭企業要尋求新的資源，根據礦山服務年限實施相關多元化經營戰略和縱向一體化戰略，大力推進煤炭新產品的深度加工和綜合利用，發展替代產業，推進產業升級，延伸產業鏈。要積極參與鐵路、水運、海運等運輸產業，推動跨行業、跨地區產業的聯合，形成煤、電、化、路、港、航等產業鏈。煤炭工業產業發展戰略要走出單純做煤的方式，實現多元並舉全面發展，真正實現產業結構、產品結構的升級。

進一步理順上下游關係，推進煤炭定價的完全市場化。煤炭價格的確定，要堅持供需雙方協商定價的基本原則，任何政府部門、行業組織和企業不得以任何形式非法干預企業自主定價。改變以往政府主導的模式，堅持政府宏觀調控，市場主導配置資源；倡導煤炭企業與電力等行業建立長期合作，依法簽訂買賣合同，建立煤電價格聯動機制。推動煤電聯營，建設大型煤炭基地，提高大中型煤炭的技術水準和生產能力，保障煤炭長期穩定供給。

建立煤炭交易市場，更多地發揮煤炭交易市場在煤炭流通中的作用，更多地考慮用市場的方法和手段調節或調控煤炭流通。煤炭交易市場的建立，不僅可以減輕政府協調煤炭流通的壓力，避免政策調控衝擊力太大、影響力過猛的問題，還有利於採取更多的手段和措施對煤炭流通施加影響。隨著煤炭交易市場交易數量的增加，其形成的交易價格將最直接真實地反映煤炭供求關係，特別是中遠期合約交易以及煤炭期貨交易機制的引入，交易結果將可以準確反映中長期煤炭供求關係和價格，為煤炭供運需各方規避市場風險提供良好的平臺，也必將促進煤炭市場的長期穩定發展。

3. 通過兼併重組，建立有效的退出與準入機制，合理地擴大企業規模。 鄉鎮煤礦在現在和將來一段時期內，還將是我國煤炭供應的重要組成部分，要按照“統一規劃、合理集中、正規開採、保障安全、依法監管”的方針，鼓勵不同性質的鄉鎮煤礦實施兼併、合資與合作等多種形式的資產重組方式等管理模式，加快其聯合與改造，提高正規開採水準，合理擴大生產規模。

減少開採工藝落後、條件惡劣、生產安全無法保障的，不具備條件的鄉鎮小煤礦，使這部分生產工藝落後、浪費資源、安全事故多發、環境保護無法控制的小煤礦退出市場。其次是清理國有煤礦井田內的小煤礦，對部分有證的大礦井田內的小煤礦，可實行贖買或補償部分損失的辦法進行清理。第三是制定產業技術政策，從正規化開採要求入手，製訂煤礦的最低開採規模。

4. 著力健全煤礦生產企業保障生產安全的激勵與監管機制，解決煤礦工作安全問題。

要按照“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、社會廣泛支持”的原則，構建安全生產的責任體系，關鍵是要建立煤炭生產企業的安全保障激勵機制。各類煤礦都要建立健全安全生產責任制和各項規章制度，加大對企業責任人的安全事故處罰力度，堅持煤礦企業內部安全生產機構派駐制度；實行安全生產風險抵押金制度，強化各級安全職責。

加大煤礦安全投入和技術改造力度，強化煤礦安全基礎，提高煤礦安全生產保障能力。國家要通過安排國債資金、貸款貼息等方式，支持大中型國有煤礦安全改造。對國家安排的國債撥款項目，省級財政要安排配套資金。各煤礦生產企業要足額提取煤炭生產安全費用，專款專用。對災害嚴重、所提取費用不能滿足實際需要的煤礦，可適當提高安全費用的提取標準。

客觀上講，我國煤炭儲存和開採條件差，95％以上都是井工開採礦，高瓦斯和瓦斯突出礦井接近一半；瓦斯突出機理尚未完全認識，許多重大技術難題需要研究。為了推動這方面的技術進步，就需要推動煤氣層產業的發展，以煤氣層產業的發展，推動煤礦安全改造和瓦斯治理的科技進步工作。我國煤層氣資源開發利用起步於20世紀80年代末，目前已初步掌握了一套適合我國煤層氣特點的勘探開發技術及生產工藝，但距離商業化運作還有很大差距。主要問題是：煤層氣開發利用缺少國家統一規劃、政策扶持力度不到位、勘探開發資金投入少且分散、輸氣管網等配套設施嚴重不足。只有解決好了這些問題，我國的煤氣層產業才可能發展起來。 （中國社會科學院工業經濟研究所 張其仔）

電力工業

電力工業是國民經濟的基礎產業和重要的公用事業。20世紀80年代以來，特別是近年來隨著城市化和工業化的推進，我國正經歷著一個以電能替代非電能源和不斷擴大用電範圍的過程，在終端能源消費結構中電的比例不斷提高，經濟社會發展對電力的依賴程度越來越高。從規模上看，我國已經成為世界電力生產與消費大國，年發電量位居世界第二位。我國正處於工業化和城市化並行發展階段，電力需求在未來較長時期仍有大幅度增長空間，發電和輸電領域仍需要很大投資。優化電力工業佈局和結構，減輕電力發展對資源環境的依賴，是我國電力工業當前和今後一個時期必須給予重視的一個戰略問題。

一、 佈局和結構的現狀及存在的問題

截至2004年底，我國發電裝機容量為44070萬千瓦，其中火電、水電、核電分別為32490萬千瓦（73.72%）、10826萬千瓦（24.57%）、684萬千瓦（1.55%）。發電量為21870億千瓦時，其中火電、水電、核電分別為18073億千瓦時(82.64%)、3280億千瓦時(15.00%)、501億千瓦時(2.29%)。其中，工業消耗的電力約佔3/4。我國電源結構以火電為主，水電、核電、風電、太陽能發電所佔比重較少，電煤資源與運輸之間的矛盾越來越突出，電力工業佈局和結構存在的問題集中表現在以下幾點。

第一， 規劃和市場兩種手段在優化電力工業佈局和結構方面發揮的作用不夠充分。

從資源稟賦看，我國電源佈局將形成北部以火電為主、西南部以水電為主、東南部以核電和天然氣發電為主的格局，每個區域均伴有適量的新能源發電。隨著區域電力市場的形成、發電側競爭和開放大用戶選擇權，發電企業將加快以大代小（以大機組替代小機組）的步伐，市場競爭帶來的壓力將在優化電源佈局和電源結構方面起基礎作用。電力作為沉沒成本較高的長期投資，在優化電源佈局和電源結構方面還必須借助規劃的力量。投資體制改革以後，規劃在電力工業佈局和結構優化中的作用越來越重要，國家應該儘早制定電力工業佈局和結構調整規劃，把電力項目是否列入規劃作為核準的必備條件之一。

第二， 電網在節約發電資源和實現資源優化配置方面的作用有待加強。

我國地域遼闊，一次能源分佈和需求負荷極不平衡。我國的煤炭資源雖然儲藏量豐富，但主要集中在西北部和華北北部，而負荷主要集中在東部沿海地區，負荷高的地方如華東地區基本沒有煤。我國適宜建水電的地方大部分在西南地區。應該通過電網建設調整佈局使電力資源得到最大優化也非常重要。因此，西電東送和大型電站群的電力輸送將是我國電力工業長期面臨的問題，遠距離大容量輸電和受端高密度受電是必然趨勢。目前，我國電網的主網架大部分是以500千伏電壓等級為主，線損率達7.71%，輸配電煤耗為25克/KWH。隨著西電東送規模、電網負荷密度的不斷擴大，土地資源開始成為電網建設的重要制約因素。這些都要求我國根據一次能源分佈和負荷預測，大力調整東部沿海地區的電源結構，優化電網佈局，以降低輸電損失，提高輸電效率。

第三， 優先利用水電資源的政策不夠明確。

我國的水電佔裝機容量的25%和發電量的15%，與世界發達國家相比還有很大差距。我國水能資源豐富，近7億千瓦的蘊藏量，5億千瓦多的技術可開發量，4億多千瓦的經濟可開發量，現在僅開發了1億千瓦。在電力相對過剩時期，水電、火電間的矛盾十分尖銳。目前的政策，優先利用水電資源無法得到保證，部分水電資源被浪費。

第四， 可再生能源發電的政策不夠完善。

我國具有豐富的太陽能、風能、生物質能、地熱能和海洋能等新能源和可再生能源資源，開發利用前景廣闊。大力推廣應用太陽能、風能，提高新能源在能源結構中的比重，是可持續發展的必然選擇。我國陸地上可開發利用的風能資源總量為2.53億千瓦，海上可開發利用的風能資源總量為陸地上的2-3倍，可利用風能資源總量約為10億千瓦。目前，中國正在制定有關政策，計劃到2020年，可再生能源在全部能源供應中的比例達到10%，其中風電裝機容量將由目前的56萬千瓦提高至2000萬千瓦。在目前的經濟技術條件下，可再生能源成本比常規熱電（主要是燃燒煤炭）技術成本高，只有通過政府補貼和優惠的電價措施，可再生能源發電才能與煤電競爭。2003年的電價改革方案明確提出可再生能源發電不參與市場競爭，允許可再生能源電量優先上網。但是，由於政策不完善，電力部門沒有把新能源發電視為我國可再生能源的一個重要方面軍。

第五， 電力工業混合所有制經濟發展比較緩慢。

《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：要適應經濟市場化不斷發展的趨勢，進一步增強公有制經濟的活力，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份製成為公有制的主要實現形式。從20世紀80年代開始，電力工業推行集資辦電，吸引了大量非中央政府的投資主體進行投資，形成了一批獨立發電廠商，改變了中央獨佔發電市場的格局，改善了投資來源單一、投資不足的問題，推動了電力工業的快速發展。雖然電力工業投資出現了外資、民營資本、股份制等其他資本種類，但仍然以國有資本為主體，非國有資本難以進入。多元投資主體興辦輸電和配電網特別是超高壓電網尚未突破，非國有資本以參股、控股的方式進入輸電、配電等壟斷領域的渠道不暢。

二、 進一步優化佈局調整結構的建議

第一， 統籌考慮各地區、各類電源的佈局規劃。

根據我國水力、煤炭、天然氣、風力等一次能源資源分佈和沿海地區利用國際資源的條件，結合區域經濟發展和電力需求增長態勢，做好全國和區域相結合的電力工業規劃和佈局，把各省（區）、市的電力工業納入全國的統一規劃和佈局。重點開發西南水電基地，山西、陜西和內蒙古西部煤電基地，以及西北水火電基地等，形成通過北、中、南三大通道長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區送電的格局，促進地區經濟協調發展。

第二， 加快西部和西南部水電基地建設，減輕電力對煤炭的依賴。

積極推進水電流域梯級綜合開發，全面開發建設黃河上游、金沙江、雅礱江、大渡河和瀾滄江等水電基地，優先開發調節性能好的大中型水電站，因地制宜開發中小型水電站，在水資源缺乏地區因地制宜發展抽水蓄能電站。要從全電力行業和社會經濟發展的角度綜合考慮和研究水電開發強度，合理評價抽水蓄能電站的經濟效益，充分認識抽水蓄能電站的填谷、調峰、調頻、調相、事故備用的作用，更加注重生態問題。

第三， 加大西部和北部大型煤電基地的開發，減輕對運輸與東部環境的壓力，並促進西部地區經濟發展。 煤電應立足於優化結構，節約資源，重視環保，提高技術經濟水準。鼓勵建設超臨界、超超臨界大容量機組，在大電網覆蓋範圍內，新建燃煤機組的單機容量一般要在60萬千瓦及以上，調峰能力均要達到50%以上。積極開發大型煤電基地並初步形成規模。適當建設負荷中心電廠和路口、港口電廠，提高受端電網安全穩定性和接受西電東送能力。在缺水地區推廣空冷機組等節水型機組建設。

第四， 進一步重視和鼓勵發展熱電聯產，賦予熱電聯產發的電以優先上網權，提高能源綜合利用效率。

加大中小燃煤熱電聯供和凝汽式火電廠的改造，將它們改造成為利用天然氣的燃氣蒸汽聯合迴圈熱電聯供或熱電冷三聯供的電廠。通過優先上網鼓勵城市負荷中心的電力大用戶如賓館、醫院、車站、學校、商場、大居民樓或居民區，自建自備分佈式利用天然氣的熱電冷三聯供裝置，儘快改變工業鍋爐不發電、火電廠不供熱的狀況。

第五， 東部沿海地區通過大力發展天然氣發電和核電，率先改變煤電比重過高的格局。

長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區是我國經濟發達地區，這三個地區集中了全國人口的55%，GDP的75%，工業產值的85%和進出口的95%，電力需求的70%。上述地區能源資源缺乏，要借鑒日本、韓國、台灣、泰國等國家和地區能源和電力發展的經驗，充分利用國內和國外兩個市場，兩種資源和發揮本地區地理和經濟的優勢，除了接受西部電力外，還要結合國家西氣東輸和進口液化天然氣（LNG）、管道天然氣等工程的開發建設，大力發展天然氣發電和核電，減少煤電比重。隨著我國天然氣市場的培育和銷售量的逐步上升，液化天然氣正在成為天然氣市場發展的日益重要的組成部分，進口液化天然氣對平衡我國的天然氣供應至關重要。我國三大石油公司和所有沿海省份均已經開工建設或規劃建設LNG接收終端及相關設施。國家應結合上述項目建設，抓緊制定東部沿海地區液化天然氣、天然氣等燃氣輪機和聯合迴圈機組發展規劃，盡可能改善和優化能源結構和電源結構。

第六， 為太陽能發電、風力發電等可再生能源發電創造更好的政策環境。

太陽能、風力發電所帶來的環境效益屬於社會共同利益，發展初期的高電價應堅持全社會共同負擔的原則，由全社會來分擔。2003年的電價改革方案明確提出可再生能源發電不參與市場競爭，允許可再生能源電量優先上網。國家應該進一步強化和完善上述政策，抓緊規劃並實施一批可再生能源發電項目，制定合理的太陽能發電、風電價格和稅收政策，從根本上形成可再生能源發電的良好政策環境。一方面，明確要求達到一定規模的發電企業建設或購買水電、風電等可再生能源的義務，保證“綠色電力”達到一定的比例。另一方面，在電力終端市場開放競爭之前，可以先放開綠色電力交易，允許用戶自願選擇認購綠色電力。 （中國社會科學院工業經濟研究所 劉戒驕）